「曾治香港」夕陽系列(三): 法治基礎

2010 年 5月27日 刊

郭榮鏗 《信報》專業眼 

 

法治是衡量「一國兩制」成 功與否的 最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基 本上認為現存普通法制度仍有效運作, 司法獨立也得以維持; 但本港法治水平還取決於法 律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法 律,以應付日益複雜的社會狀況,及金融與服務業的發展。

 

立法表現每況愈下

 

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾, 竟減少向立法會提交法案。根據現 時的體制,只有 政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在2005至08立法年度,曾蔭權政府只提交了63條條例草 案,遠少於董建華政府在2001至04立法年度的93條;而2008至09立法年度與2004至05年度比較,更是13條 與38條之比。(參看本智庫網頁此文附表一)

 

立法會會期

       

首年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

       

第二至四年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

    2000-04 2000-01 57 29 2001-04 93 106 2004-08 2004-05 38 20 2005-08 63 81 2008-12 2008-09 13 11

表一:由2000-04年 起三個立法會會期內政府提出條例草案數目的比較

[灰色部分為曾蔭權任期]

 

其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法 或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在2008年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

 

法改會地位今非昔比

 

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以 下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自1980年成 立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威 性可以從三方面充份體現:

1. 成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主 席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要 持份者。

 

2. 往績卓著:法改會過去大部份法律建議 均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案; 在董建 華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律 草案,只有兩個 報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁此文附表二)

 

3. 建議具前瞻性:早在 1995、1997及2002年,法改會分 別發表了三份有關樓宇 銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。法改會早在1996年亞洲金融危機爆發之前,已提出企 業拯救程序代替清盤 的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、韓國、日本 等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而曾蔭權政府 遲至2009 年十月才提出有關立法建議。

 

打擊法律檢討及更新 機制

 

曾蔭權政府閒置大 部份法改會的建議,在十 三個法改會報告中,只落 實了其中兩份報告的立法 建議,對另外的置諸不理; 相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告; 董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短、中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社 會討論、頒佈行 政命令等。可是,政 府對此等建議也不予理睬。(參看本智庫網頁此文附表 二)

 

跟進情況 曾蔭權政府 董建華政府 殖民地政府(1987-97) 總數 已根據建議跟進 2 10 10 22 小計 2 10 10 22 已根據建議跟進但撤回 0 3 0 3 採取與建議不相關的行動 3 0 0 3 未有任何行動跟進 8 2 0 10 小 計 11 5 0 16 總計 13 15 10 38

 

圖二:法改會報告書在曾蔭權、董建華與殖民地 政府(1987至1997年) 時代跟進情況之比較

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政 府回應,回應範 圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以 《子女管養權及探視權》報告書(2005年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照 顧子女; 特區政府雖然修改了有關條例,官員更在2007年5月23日的立法會會議上表示是參考了法改會建議進行修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包 括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相 及。

 

事實上,回歸前所立的法律 有不少 已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸 闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作出前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效 的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然 跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會 問題,政府管治動輒被司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金 融及現 代服務業的需要,這與世界級城市的發 展方向是背道而馳的。

專業眼 – 政府立法表現強差人意

郭榮鏗   專業眼
 
 

法治是衡量「一國兩制」成功與否的最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基本上認為現存普通法制度仍有效運作,司法獨立也得以維持;但本港法治水平還取決於法律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法律,以應付日益複雜的社會狀況及金融與服務業的發展。

立法表現每況愈下

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾,竟減少向立法會提交法案。根據現在的體制,只有政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在二○○五至○八立法年度,曾蔭權政府只提交了六十三條條例草案,遠少於董建華政府在二○○一至○四立法年度的九十三條;而二○○八至○九立法年度與二○○四至○五年度比較,更是十三條與三十八條之比。(可參看本智庫網頁本文附表一)其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在二○○八年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自成立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威性可以從三方面充份體現:一、成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

二、往績卓著:法改會過去大部分法律建議均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案;在董建華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律草案,只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁本文附表二)三、建議具前瞻性:早在一九九五、一九九七及二○○二年,法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。

法改會早在一九九六年亞洲金融危機爆發前,已提出企業拯救程序代替清盤的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、南韓、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而,曾蔭權政府遲至二○○九年十月才提出有關立法建議。

曾蔭權政府閒置大部分法改會的建議,在十三個法改會報告中,只落實了其中兩份報告的立法建議,對另外的置諸不理;相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告;董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。

打擊檢討及更新機制

必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短期及中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社會討論、頒布行政命令等。可是,政府對此等建議也不予理睬。

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政府回應,回應範圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以《子女管養權及探視權》報告書(二○○五年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照顧子女;特區政府雖然修改了有關條例,官員更在二○○七年五月二十三日立法會會議上表示,是參考法改會建議而修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相及。

事實上,回歸前所立的法律有不少已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。

曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會問題,政府管治動輒被提出司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金融及現代服務業的需要,這與世界級城市的發展方向是背道而馳的。

「曾治香港」夕陽系列.之三

法政隨筆 – 蛋與牆的抉擇

郭榮鏗   法政隨筆
 
 

近日與友飯敘,如常談及政治,自自然然也談到516補選。

席間,大部分人都認為公投多此一舉。有人認為不論結果如何,都不能扭轉政治現實﹕民主的大門,操控在北京手中。有人認為,公投徒然觸動國家神經,日後更難爭取民主。大家都擔心,堅持硬碰,搞不好北京再次釋法,把目前享有的自由與權利也收回。

香港是一個奉行普通法的城市,而普通法的精神,源於基督教的觀念。在這觀念下,我們相信每個人都由上帝所創,有一樣的價值。這是法治的精髓。每個生命,同樣尊貴,同樣享有與生俱來的自由與權利,絕不能被強權褫奪。沒有人可在未得當事人授權下,管治另一個人,這就是民主理念。

大家的悲觀,教我想起作家村上春樹,去年在耶路撒冷接獲以色列政府給他頒發的殊榮時,致謝辭中的一番話﹕「如果我要在堅固的牆與易碎的蛋之間作選擇,我一定站在蛋的一邊。」我不肯定村上是否無神論者,但我完全認同每個人,都是蛋,一顆有血肉、有生命的蛋。在易碎的軀殼中,藏獨一無二的靈魂。你、我、他也不例外。而我們,都某程度上,在衝擊看似屹立不倒的高牆,牆的名字,叫制度。

村上說,驟眼看,以卵擊牆,簡直不自量力。牆的冰冷,令人心怯;牆的孤高,教人卻步。戰勝高牆的唯一方法,是把雞蛋的靈魂繫在一起,當獨一無二的個體連成一線,凝聚出澎湃力量,哪怕「鐵石深牆」,都會融化。

試想想,雞蛋有生命,而高牆沒有。人有靈魂,而制度沒有。為什麼要容讓不公允的制度去剝削咱們的權利?我們不應被制度牽鼻子走,因為人類才是制度的創造者。

朋友,你會站在蛋的一邊還是牆的一邊?

法政隨筆 – 政治廣播

郭榮鏗   法政隨筆
 
 

商業電台以60 萬高價賣時段予民建聯,惹來不少爭議。當其他政黨都是捉襟見肘,民建聯錢從何來?在電子傳媒賣政治廣告,又是法律容許的麼?

英國上議院與歐洲人權法院均曾裁定,政治廣播有別于一般商業廣告。推廣一套政治理念,跟推廣一支洗發水,絕不能相提並論。因為社會一般相信,政治廣播應有監管。

例子,不勝枚舉。例如在愛爾蘭,政黨不可購買政治廣告,只由國家法定廣播機構分配時間作免費宣傳。在德國,政治廣告屬合法,但公共廣播機構亦必須提供免費時段予所有政黨。

BBC 的創辦人Sir John Reith 也曾提過,在一個多元社會,政黨有表達自由,選民亦有選擇自由,所以BBC 需要提供免費時段予各政黨闡述理念。英國政府在2002 年的一份報告中亦表示,免費時段是一筆可觀的變相資助,以抵消大黨利用財力壓倒弱黨,使選舉變得更公正。

反觀約束相對較少的美國,選舉過程往往是化妝蓋過內容。克林頓及民主黨在1996 年的選舉中,合共花了逾9 千萬美元廣告費。剛過去的大選,奧巴馬所花的廣告費更是天文數字。其餘沒有財力的候選人,根本沒有任何勝算。

在一個民主社會,傳媒有責任保證不同政團能公平表達意見。香港要麼立法監管政治廣播,否則便應全面開放大氣電波。

然而,目前電台廣播的發牌過程冗長而昂貴,無牌廣播屬刑事罪行。民建聯與功能組別一再反對開放大氣電波。政府亦拒絕研究《政黨法》,令我們將難以監管政黨的行為,尤其對於財政來源,就更無法查證。其實任何政黨,有一天若要執政的話,其財政狀況必須透明和對市民問責。這,不過是民主社會中,大對政治人物的最基本要求。

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