2010 年 5月27日 刊

郭榮鏗 《信報》專業眼 

 

法治是衡量「一國兩制」成 功與否的 最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基 本上認為現存普通法制度仍有效運作, 司法獨立也得以維持; 但本港法治水平還取決於法 律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法 律,以應付日益複雜的社會狀況,及金融與服務業的發展。

 

立法表現每況愈下

 

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾, 竟減少向立法會提交法案。根據現 時的體制,只有 政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在2005至08立法年度,曾蔭權政府只提交了63條條例草 案,遠少於董建華政府在2001至04立法年度的93條;而2008至09立法年度與2004至05年度比較,更是13條 與38條之比。(參看本智庫網頁此文附表一)

 

立法會會期

       

首年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

       

第二至四年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

    2000-04 2000-01 57 29 2001-04 93 106 2004-08 2004-05 38 20 2005-08 63 81 2008-12 2008-09 13 11

表一:由2000-04年 起三個立法會會期內政府提出條例草案數目的比較

[灰色部分為曾蔭權任期]

 

其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法 或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在2008年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

 

法改會地位今非昔比

 

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以 下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自1980年成 立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威 性可以從三方面充份體現:

1. 成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主 席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要 持份者。

 

2. 往績卓著:法改會過去大部份法律建議 均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案; 在董建 華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律 草案,只有兩個 報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁此文附表二)

 

3. 建議具前瞻性:早在 1995、1997及2002年,法改會分 別發表了三份有關樓宇 銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。法改會早在1996年亞洲金融危機爆發之前,已提出企 業拯救程序代替清盤 的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、韓國、日本 等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而曾蔭權政府 遲至2009 年十月才提出有關立法建議。

 

打擊法律檢討及更新 機制

 

曾蔭權政府閒置大 部份法改會的建議,在十 三個法改會報告中,只落 實了其中兩份報告的立法 建議,對另外的置諸不理; 相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告; 董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短、中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社 會討論、頒佈行 政命令等。可是,政 府對此等建議也不予理睬。(參看本智庫網頁此文附表 二)

 

跟進情況 曾蔭權政府 董建華政府 殖民地政府(1987-97) 總數 已根據建議跟進 2 10 10 22 小計 2 10 10 22 已根據建議跟進但撤回 0 3 0 3 採取與建議不相關的行動 3 0 0 3 未有任何行動跟進 8 2 0 10 小 計 11 5 0 16 總計 13 15 10 38

 

圖二:法改會報告書在曾蔭權、董建華與殖民地 政府(1987至1997年) 時代跟進情況之比較

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政 府回應,回應範 圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以 《子女管養權及探視權》報告書(2005年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照 顧子女; 特區政府雖然修改了有關條例,官員更在2007年5月23日的立法會會議上表示是參考了法改會建議進行修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包 括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相 及。

 

事實上,回歸前所立的法律 有不少 已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸 闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作出前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效 的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然 跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會 問題,政府管治動輒被司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金 融及現 代服務業的需要,這與世界級城市的發 展方向是背道而馳的。