【文章】法治保護環境

星島日報 2013-01-31
A18 | 每日雜誌 | 雙龍會

《法治保護環境》

最近,我應武漢大學法律學院邀請,為一個名為《香港普通法精要》的課程擔任講者,介紹香港有關環境保護的法律、執行程序和司法制度。時值一月中旬,我清晨從深圳乘高鐵往武漢,一邊複習講章,不時眺望風景。赫然發現,窗外的景色從遠至近地逐漸淹沒在一層被大量懸浮粒子熏成灰黑色的煙霞之中。

原來,那個周末內地的空氣污染異常嚴重,北京更錄得有紀錄以來最惡劣的空氣質素。有網民「發明」了一種叫「北京咳」的「病症」,指外國人甚至我們南方人到北方一些高污染的城市,就會出現咳嗽和喉癢等呼吸道徵狀,可見空氣污染已直接破壞人類的健康。

其實早於上世紀八十年代,內地已制定一系列保護和改善環境的法例,如《環境保護法》、《大氣污染防治法》和《海洋污染防止法》等。但二十多年來,對環境構成極大威脅的發展項目還是不斷上馬。一個時常將「依法治國」掛在口邊的國家,它的法律卻猶如紙老虎,為甚麼呢?

第一,○八年以前,負責執行上述法例的國家環境保護總局,只是國務院轄下十多個直屬機構之一,地位遠低於其他部門如建設部、商務部、鐵道部等。試問這些搞建設和發展的部門,又怎會把環保局放在眼內?直到○八年「十一大」將該局升格為環境保護部,執法的情況才稍有改善。

第二,當發生破壞環境的事件,負責的部門又選擇不執法甚至執法不公時,受影響的市民雖然可以提出「公益訴訟」,但眾所周知,內地講「三權合作」,法院視「國家利益」高於「公眾利益」,能夠通過法律途徑捍衞個人權益的市民,實是鳳毛麟角。

港人有權提出環評訴訟

演講完畢,有學生送我一份剛剛捱過一場政治風波的《南方周末》,裏面的「法治版」做了一個特輯,迅即抓住我的眼球。

話說二○一一年,雲南一間化工廠將五千餘噸的重毒化工廢料非法傾倒到南盤江。一些民間環保組織提出「環境公益訴訟」,並獲得勝訴,成為首宗民間團體成功以法律途徑逼令污染製造者承擔所有法律和經濟責任的案例。《南方周末》把該案列為二○一二年中國十大影響力案件之一,並作出這樣的點評:「我們期待,本案未來能夠成為最高人民法院認定的指導性案例,成為中國建設生態文明的首個指導性案例。」

民間團體或個別市民對有可能破壞自然環境或市民健康的行為或工程提出司法覆核,雖或會引起社會爭議,卻不是無事生非。在武漢機場等候航機返港之際,我回想起在課堂中作為個案研究的港珠澳大橋案。雖然案件以政府勝訴作結,但這並不表示社會可以忽視或批評提出司法覆核的市民,因為每一位市民都有權根據《環境影響評估條例》提出訴訟,法庭亦會在不受任何壓力的情況下作出公正的判決。市民依法興訟,法庭獨立判案,就是法治的彰顯。

回到香港,看內地的新聞報道,消息說為遏止「北京咳」和相關現象對國民的健康和國家的經濟帶來更大的破壞,中央政府已決定將改善空氣質素列為未來幾年的政策重點。然而,即使有一部完美環境法例,但如果沒有一套健全法治精神和法律制度,市民健康和自然環境也不會得到足夠保障。我希望,中央政府在加強行政措施的同時,亦要完善司法制度。畢竟,兩條腿走路,才能走得穩,走得遠。

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【文章】中央對港的權與限

明報 2013-01-23
A32 | 觀點 | 郭榮鏗

《中央對港的權與限》

2012 年12 月10 日《明報》刊登了筆者題為〈人大常委有權監督香港立法會立法?〉的文章,指出根據《基本法》,人大常委在行使對香港立法會通過的法律的「備案」權和「發回」權時有限制, 不料隨即惹來一些內地官員、學者和評論員撰文反擊,指中央對香港的權力不單沒有限制,還旁徵博引,指中央對港其實有更多和更大的權力。

憲法的性質是人民與政府之間的協約

他們那近乎過敏的反應,實在令筆者感到疑惑和驚訝。其實任何一個有憲法的國家,都應當知道憲法的性質是人民與政府之間的協約,它最重要的意義在於限制政府的權力,以保障人民的基本權利。筆者且舉一個具體的例子, 讓讀者更容易明白這個概念:言論自由是每一個人與生俱來的基本權利,不須由任何人或機構——包括政府——賦予即可享有。因此憲法訂明人民有言論自由的權利,其意義除了是人民的言論自由有法律的保障之外,更重要的是一旦政府侵害人民的言論自由時,有法律限制甚至禁止其行為。

同理,中央政府在上世紀80 年代初提出「一國兩制」的構思去處理香港回歸問題,其後於1984年與英國簽訂《中英聯合聲明》,承諾「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權」(《中英聯合聲明》第2 段第2條) , 並於1990 年頒布《基本法》,將「一國兩制」和「高度自治」這些重大的原則變成法律。

中央與特區之間的協約

若我們引伸上述憲法的性質去理解《基本法》,它就是中央政府與香港特區之間的協約,作用在於界定中央政府和香港特區之間的權力和限制,以落實「一國兩制」和「高度自治」。香港特首的選任和罷免,正好用來說明《基本法》是中央政府與香港特區之間的協約的最佳例子。

先說選任特首的程序: 根據《基本法》,特首的選任,必須先按照附件一〈香港特別行政區行政長官的產生辦法〉,由港方組成的選舉委員會選出,並最終由香港市民一人一票選舉選出,然後由中央行使第45 條的權力任命當選人正式成為特首;至於罷免特首,其程序則是根據《基本法》第73(9)條,由立法會全體議員的四分之一聯合動議,指控特首有嚴重違法或瀆職行為而不辭職,經立法會通過進行調查,然後委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會進行調查,並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控,立法會以全體議員三分之二多數通過,可提出彈劾案,報請中央人民政府決定。由此可見,不論是任命還是罷免特首,中央行使其權力前都必須先得到香港方面有關的權力機關同意或共識,不能脫離港方的權力而獨立存在或單方面啟動。

要成功落實「一國兩制」全視乎中央能否自我約束即使我們不把《基本法》當作憲法來看,以常識來推論,既然中央政府對香港的基本政策和方針,是「一國兩制」和「高度自治」,那麼《基本法》規定中央政府對香港特區的權力須有限制, 甚至中央政府應該自我約束,避免越權干預屬香港特區管理的事務,也是理所當然的。若非如此,《基本法》第22 條就不須特別訂明「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。反過來說,儘管香港特區的自治權是源於中央政府的授權,但如果因此解讀為中央政府對香港特區的權力是無限制的,甚至說到中央政府可任意授權或任意收權,哪還有什麼「高度自治」可言?

其實, 要成功落實「一國兩制」,全然視乎中央政府能否自我約束。以人大常委會解釋《基本法》的權力為例,《基本法》第158 條雖然賦權人大常委會有釋法的權力,但行使前必須先符合兩個條件,包括:(一)案件須涉及中央政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款, 及

(二)應由香港終審法院向人大常委提出呈請。然而,回歸後4 次「釋法」,其中3 次人大常委均在上述兩個條件仍未滿足的情况下便行使釋法權,嚴重破壞香港的法治制度及衝擊「一國兩制」。

因此,除了香港的法律學者,不少內地法律學者亦認為人大常委過往行使釋法權時的做法不合時宜,並公開呼籲人大常委應自我約束,在未完全符合《基本法》第158 條所定的條件的情况下,不應釋法。

總體來說,《基本法》作為一部具憲法性質的法律,它清楚地劃分了中央政府與香港特區的權力和限制,因此中央對港的權力有所限制,實屬理所當然。過分強調中央政府的權力沒有限制,甚至認為它可隨意運用權力,只會導致違反《基本法》和破壞「一國兩制」的惡果。

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[E-NEWSLETTER January 2013]

18th January, 2013

Dear Friends and Colleagues,

Highlights of the 2013 Policy Address

The Chief Executive delivered his first Policy Address earlier this week.

The Chief Executive spent most of his time and effort on explaining his housing policies. This is the one area which is supposed to be his forte, and yet most of his measures to increase the supplies of subsidised housing and land for residential development are in fact borrowed straight from Mr Donald Tsang’s 2012 Policy Address. These measures are inadequate to address the present acute situation especially when compared to at least 8 other concrete measures which we have put to the CE. The measures we have identified include, amongst others: (i) the release of the 30 existing sites currently sitting in the Government’s land bank to be designated for public housing use; (ii) to resume fixed periodic land sales; (iii) to tackle the problem of dormant farm lands not currently used by developers; and (iv) to make use of the N.T. lands reserved for the small house policy which is a policy long overdue for reform. Much to the disappointment of those anxiously waiting to move away from tiny subdivided units, Mr Leung also went back on his campaign promise to expedite the completion of the construction of 35,000 public housing flats within the 1st year.

Perhaps the only bright spot in the 72-page address is his environmental policy. Mr Leung’s plan to set aside $10 billion to subsidise the phasing out of 80,000 old polluting vehicles, and his promise to strive to broadly achieve the new Air Quality Objectives by 2020 are both indications of a political will on the part of the current Administration to seriously try to improve our air quality.

This bright spot is nonetheless clouded by how the Chief Executive has completely failed to address the community’s concerns over the rule of law. The Chief Executive has ignored our calls for the increase of resources and support for the Judiciary, for the expansion of both criminal and civil legal aid, and for an independent Legal Aid Authority. There is also no concrete promise on further democratic developments for Hong Kong. The Chief Executive is silent on all these issues.

LegCo is going to discuss and debate the Policy Address at the end of the month, I am more than happy to listen to any views you may have for the way forward for our profession, and for Hong Kong.

Please click here to read the highlights of the 2013 Policy Address.

For further updates on my work, please visit my Facebook page. I wish you all a Happy New Year!

Yours faithfully,
Dennis Kwok

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