【文章】港視司法覆核的局限

明報 2013-11-01
A36 | 觀點 | By 郭榮鏗

《港視司法覆核的局限》

近日與朋友閒談,話題總會扯到免費電視牌照的風波,而且都異口同聲說特區政府不發牌予香港電視,決定本身難以理解之餘,事後又不解釋原因,更是惹人氣憤。所以,當大家知道香港電視可能會提出司法覆核,便滿心期待法庭能迫使特區政府交代不發牌的理據,甚至可以扭轉不發牌的決定。

司法覆核是法治的重要一環。任何人若認為行政或立法機關作出的決定不公義,均有權透過司法覆核要求法院審視該決定的合法性。尤其在今次事件中,政府已表明若香港電視不滿其決定,唯一的方法便是提出司法覆核。在此情勢下,公眾便不免會對司法覆核有一個良好的「合理期望」。

不是「萬應靈丹」

然而,真實的情况是,儘管司法覆核是唯一的方法,也可能是最強力的武器,但始終不是「萬應靈丹」,原因有兩方面:第一,司法覆核針對的,是「程序公義」(procedural justice)的問題;第二,司法覆核未必能扭轉行政機關原本的決定。
所謂「程序公義」,是指行政機關在作出決策時,是否遵循法定的程序和自然公義的法則。至於決定本身是否正確,或作出決定時對各項準則和理據的衡量,則完全不是司法覆核的考慮點。以免費電視牌照事件為例,假設香港電視提出了司法覆核,但只要特區政府能夠證明在作出不發牌決定時已經依足了法定的程序和自然公義的法則,法庭便有足夠的理據判特區政府勝訴。而政府要做到這樣,其實一點困難都沒有,因為政府的代表律師會審閱所有文件,然後寫出從一份從事後角度,表面上理據足以自圓其說的申辯書。若果香港電視要求法庭傳召行政會議成員,甚至請特首梁振英(或其他行政會議成員)出庭作供以交代不發牌的理據,機會也是微乎其微,因為司法覆核案件是極少傳召證人作供的。

好了,讓我們往最好的方面想,假設法庭裁定特區政府在作出不發牌決定時沒有依足法定程序,違反了「程序公義」,但還不等於法庭會命令特區政府必須發牌予香港電視。這正是上述第二個問題指出的,司法覆核未必能扭轉行政機關原本的決定。箇中原因是法庭並非政府,不能代替它做決策,所以即使政府敗訴,法庭也只能命令它重新審視其決定。而只要提出一個較像樣的理由,政府便極有可能會維持原本的決定。英國便有一個著名的司法覆核案例反映這個情况。在《Padfield vMinister of Agriculture》一案中,有奶農認為英國農業部在處理其投訴時違反程序公義,於是提出司法覆核,結果勝訴,法庭命令農業部須重新考慮其決定。農業部照辦,詎料卻隨手拈來「公眾利益」這個理由,再次拒絕受理奶農的投訴,而英國法院也拿它沒轍。

即使政府敗訴法庭只能命令重新審視決定

同樣地,香港電視就算最終在司法覆核中勝訴,法庭會命令特區政府重新審視其申請。屆時行政會議只要避免再犯相同錯誤,然後即使搬一個虛無縹緲的理由來再次拒絕發牌,亦已經可以避過司法覆核的風險。難怪特首梁振英先後多次回應事件時可以顯得自信滿滿,甚至幾乎向香港電視叫陣,即管對政府提出司法覆核。

其實,發多少個免費電視牌照,和發牌給那個電視台,說到底畢竟是一個政治問題。既然是政治問題,最好是用政治方法解決。當然,發牌權在特區政府,解鈴還須繫鈴人,只要它肯發牌,或至少向公眾就不發牌決定作出解釋,事件便可能平息。可是,擺在眼前的現實是,特區政府冥頑不靈,既不重新考慮發牌,更亂用「行會保密制」,拒絕向公眾交代不發牌的原因。到這個地步,唯一可能打破僵局的方法,便是立法會行使《權力及特權條例》賦予的傳召權力,至少索取到所有關鍵的文件,例如前廣播事務管理局的報告及建議,讓公眾可以更清楚判斷行政會議的決定,繼而向政府施壓,希望香港電視最終獲得牌照,為香港市民提供多一個選擇。

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