【文章】司法覆核能夠披露甚麼?

文章原載於:主場新聞-司法覆核能夠披露甚麼?

《司法覆核能夠披露甚麼?》

要迫政府交代事情,從來都不是一件容易的事。今次免費電視牌照爭議,由於可能觸及行政會議保密制和商業機密原則,所以更是難上加難。於是有議員提出運用《立法會(權力及特權)條例》(下稱「特權法」),希望索取特區政府在考慮發牌時的文件和資料,讓公眾知悉及判斷政府不發牌的決定是否合理。不過,今回有建制派議員更「勇猛」,認為特權法不夠穩妥,司法覆核才是迫政府交出文件和資料的最有效方法,甚至有建制派議員揚言,若無人提出司法覆核,他會自己「去馬」。

司法覆核的確是對付行政機關作出不公義決定的最有力武器,但它始終不是「萬能KEY」,未必適用於所有情況。就以今次事件來說,如果有人想透過司法覆核迫政府交出文件或資料,甚至期望法庭能夠扭轉政府的決定的話,恐怕要失望了。就讓我從法庭傳召證據的權限、法庭能夠處理的爭議及法庭命令對政府的約束力三方面,說明司法覆核在處理今次事件中的限制。

第一方面,是司法覆核披露政府文件的權限。雖然在大部份的案件中,披露證據(這是一個審訊前的法律過程:控辯雙方把與案件有關的文件呈交法庭)是一個必要的程序。但根據普通法原則,一般的文件披露程序是不適用於司法覆核的案件。另外,若果香港電視要求法庭傳召行政會議成員,甚至請特首梁振英(或其他行政會議成員)出庭作供以交代不發牌的理據,機會也是微乎其微,因為司法覆核案件是極少傳召證人作供的。其次,即使法院批准披露證據,要求政府提交有關文件,但政府仍然可以以公眾利益為理由申請豁免,尤其行政會議的會議紀錄將會被政府剔除於披露的文件以外。最後,即使法庭命令政府披露有關文件,但那些文件並不能用於處理該司法覆核案件以外的其他目的,也就是說不能向公眾披露,否則便可能構成蔑視法庭。因此,就算政府在法庭中披露了有關文件,公眾還是無法得知行政會議是基於甚麼理據決定不發牌予香港電視。因此,如果有人認為透過司法覆核來披露政府文件,是比用立法會引用特權法好的話,這明顯是對司法覆核不熟悉而出現的錯覺。

第二方面,是法庭能夠處理的爭議。在司法覆核案件中,法庭只能夠處理「程序公義」(procedural justice)的問題。所謂「程序公義」,是指行政機關在作出決策時,是否遵循法定的程序和自然公義的法則。至於決定本身是否正確,或作出決定時對各項準則和理據的衡量,則完全不是司法覆核的考慮點。以今次事件為例,假設香港電視提出了司法覆核,但只要特區政府能夠證明在作出不發牌決定時已經依足了法定的程序和自然公義的法則,便很有機會勝訴。而政府要做到這樣,其實很容易,因為政府的代表律師會審閱所有文件,然後寫出從一份從事後角度,表面上理據足以自圓其說的申辯書。

好了,讓我們往最好的方面想,假設法庭裁定特區政府在作出不發牌決定時違反了「程序公義」,但還不等於法庭會命令特區政府必須發牌予香港電視。這正是上述第三方面問題需要指出的,法庭命令對政府的約束力。簡單地 - 或許也很抱歉地 - 說,司法覆核是不能扭轉行政機關的決定的,原因是法庭並非政府,不能代替它做決策,所以即使政府敗訴,法庭也只能命令它重新審視其決定。而只要提出一個較像樣的理由,政府便極有可能會維持原本的決定。英國便有一個著名的司法覆核案例反映這個情。在《Padfield v Minister of Agriculture》一案中,有奶農認為英國農業部在處理其投訴時違反程序公義,於是提出司法覆核,結果勝訴,法庭命令農業部須重新考慮其決定。農業部照辦,詎料卻隨手拈來「公眾利益」這個理由,再次拒絕受理奶農的投訴,而法院也沒它的辦法。

同樣,香港電視就算最終在司法覆核中勝訴,即使法庭命令特區政府重新審視其申請,但到時行政會議只要避免再犯相同錯誤,那麼即使搬一個虛無縹緲的理由來再次拒絕發牌,亦已經可以避過司法覆核的風險。難怪特首梁振英先後多次回應事件時總是顯得自信十足,甚至幾乎是跟香港電視說即管放馬過來,對政府提出司法覆核。

這樣看來,平日動輒狠批民主派提出司法覆核找政府麻煩的建制派,今回忽然「勇猛」,就不足為奇了。事實上,免費電視發牌,是一件政治事件,應該用政治手段解決。對於立法會議員來說,不用特權法而去搞司法覆核,分明是捨本逐末之舉。

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