【文章】人禍止於制度

明報   2015-8-28
D05 | 副刊時代 | 法政隨筆

對中國人民來說,人禍往往比天災更可怕。

天津大爆炸,不但殺傷人命,更揭穿內地制度的荒謬。當地市民因為這一爆,才驚覺身邊蟄伏着一幢塞滿危險品的大樓。

在香港,我們有清晰的法律和法定的程序規管高風險設施,所以不用擔心它們與民居近在咫尺。而最重要的是香港奉行三權分立的憲政制度,即使政府作了錯誤的決定,還有法庭作最後把關,制止或糾正行政部門不合法或不合理的舉措。

近年有關興建危險設施的著名例子,要數2006 年「紹榮鋼鐵有限公司訴環境保護署署長」一案(FACV 28 / 2005)。事緣2002 年機場管理局打算在屯門興建油庫,並得到環保署批出環境許可證,但選址旁邊是全港唯一的軋鋼廠紹榮鋼鐵有限公司。該公司極力反對這項工程,原因是鋼鐵廠的熔爐溫度高達攝氏1300 度,若旁邊有易燃物品儲存庫,可能會引起大爆炸。

於是向高等法院申請司法覆核。案件歷時四年,最後在終審法院獲得勝訴。法官的主要理由是根據《環境影響評估條例》,在評估某一災難發生的可能性時,要一併評估其對人命可能造成的損失。故此機管局必須就油庫一旦泄漏全部燃油做災難性風險評估,然而它在向環保署提交的報告中,只評估了泄漏十分一燃油的後果。基於此,法官認為機管局提交的安全評估未合規格,並撤銷環保署發出的許可證。

這樣看來,良好制度不但能制止人做壞事,更可以避免人禍發生。經常被本地左派和內地官媒批評是浪費金錢和時間的司法覆核制度,正是要防範難以彌補的人命傷亡和經濟損失。良好的制度永遠是一個地方最重要的優勢,也是香港值得珍惜和自豪的資產。

(制度自信四之四)

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【文章】津爆反思

信報財經新聞    2015-8-25
A14 | 時事評論 | 專業為公

天津大爆炸令舉世震驚的是,為何存放那麼多危險物品的倉庫,會如此接近民居,造成嚴重的傷亡和後遺症?官方固然企圖把事件歸咎於私人公司的違規行為,但傳媒和民間則質疑政府為何容許這樣危險的建築物可以坐落民居中間,而且民眾竟然懵然不知。

在香港,大家從居住的地方放眼望去,大概不會看到有危險的建築物或設施近在咫尺。那是由於香港的環境評估制度尚算嚴謹, 但更重要的是,香港三權分立的憲政制度,讓法庭能夠制止政府作出不合法和不合理的行政決定。近年最著名的例子,是2006年一宗在終審法院審結的憲法及行政訴訟案,由一家鋼鐵公司就環境保護署和機場管理局擬在屯門設置油庫提出司法覆核。

故事從2002年開始。當時機管局決定在屯門興建全球最大的煤油庫,為使用香港國際機場的飛機提供後勤燃料補給。不過,煤油庫選址約60米外,即有全港唯一的軋鋼廠紹榮鋼鐵有限公司,該公司一直反對是項工程,原因是該廠每天從事高溫的煉鋼作業,廠房熔爐溫度高達攝氏1300度,附近若屯積大量易燃物品,很容易引起大爆炸。惟2002年8月,環保署批出環境許可證,准許機管局開始工程;鋼鐵公司沒奈何,只好以環保署未有按照《環境影響評估條例》(香港法例第499章)進行環境評估,向高等法院提出司法覆核。

案件由開始至中段的進展很不利,鋼鐵公司在原訟庭和上訴庭都輸掉,期間機管局還偷步開始工程。幸好終審法院於2006年7月作最終判決,五名法官一致裁定鋼鐵公司勝訴。理據簡單歸納是:環保署根據條例發出的技術備忘錄要求評估某一災難發生的可能性時,要一併評估這些災難對人命可能造成的損失;也就是說,最完全的做法,是機管局提交的環境評估報告須就煤油庫一旦洩漏全部煤油進行災難性風險評估,但它提交環保署的報告中,只評估洩漏10%煤油的後果。

儘管全部煤油一次過洩漏的機會很低, 但萬一發生,人命傷亡肯定慘重,所以法官認為這個評估是必須的;基於此,法官裁定機管局提交的安全評估未合規格,撤銷環保署發出的許可證。

這宗案例反映即使政府官員在衡量環境評估報告時,尺度可能稍有放鬆,但環評制度本身可以是很嚴謹和周全的;而且由於環評屬法定程序,因此不但受法例規範,更容許法庭監察。這宗司法覆核案件歷時數年,按今天特區政府和建制派對司法覆核的看法和態度,一定會群起而攻之,說濫用司法程序、阻礙香港發展等等。

但若然花點時間釐清一些重要問題,從而避免一些可能造成無法挽回的傷亡或破壞的意外,這些時間和工夫怎會是浪費呢?香港的經濟難度就是要靠踐踏市民的生命來發展嗎?

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【文章】宗教自由

明報   2015-8-21
D05 | 副刊時代 | 法政隨筆

今年夏天,讓我感到憂心的,除了內地的維權律師遭中央政府空前的打壓外,還有內地的基督教(包括天主教和基督新教)教會受中央政府連番的逼迫。

中國憲法第三十六條訂明中國公民有宗教信仰自由:任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。然而據統計,內地政府已在浙江強拆逾千座教堂和十字架,並毆打和拘捕守護教堂的信徒。

我是基督徒,深知教堂不只是信徒聚會的地方,更是神臨在的聖殿;而十字架則是基督信仰最重要的象徵。所以即使內地官員沒有強迫信徒放棄信仰,但強拆教堂和傷害信徒同樣是宗教迫害,違反了中國憲法及中國也簽署的《公民權利和政治權利國際公約》。

信仰,很多時不僅滿足個人的心靈渴求,也發揮補充社會需要和促進社會發展的功能。以基督教為例,除了建立教會之外,還會從事醫療、教育、福利等等事業,香港很多著名的大、中、小學校、私家醫院和社會服務機構便是屬於天主教和基督教團體的。可以說,一個地方有真正的宗教自由,由宗教團體興辦的社會事業便會發達。

中國還處於發展中國家的階段,大部分基層市民仍然缺乏醫療、教育、福利等服務,中央政府既無力滿足這些社會需要,卻費力去打壓那些能夠幫助它提供這些服務,為草根階層修補社會安全網的宗教組織,實在是損人害己。慶幸在香港,我們的法律和制度為民間社會和宗教組織建構了一個自由和靈活的發展空間,讓它們透過從事這些社會事業來實踐道德價值——那些在中國大陸早已遺忘和凋零的道德價值。

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【文章】私人草案 議員難提

信報財經新聞    2015-8-18
A17 | 時事評論 | 專業為公

立法會和立法會議員,顧名思義,就是訂立法律的地方和人物。然而,回歸18年以來,除了經常聽到立法會通過或否決由政府提出的條例草案之外,便幾乎沒有聽過有議員提出私人草案。那是因為議員太懶惰、太沒水準、不曉得寫法律?還是有其他難處?

《基本法》第73條賦予立法會創制法律的權力,卻同時以第74條加設極大限制:「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意」。

這一條定下兩個限制,令議員提出私人草案變成不可能的任務。

【限制一】

若然私人草案涉及公共開支、政治體制或政府運作,議員便不得提出。單是這個便足以禁止議員提出任何私人草案,因為凡訂立新法例、修改及/或刪除現行法例,必然觸動公共開支或政府運作。

舉例說,暑休前立法會通過一條法例,新增今年9月3日為公眾假期,雖然不涉及公共開支,但可令政府停止辦公一天,即涉及政府運作,議員便不能提出;或者我這兩年與張超雄議員一同研究和推動為有特殊教育需要的學生訂立特殊教育法,即使我們的倡議絕不影響政治體制和政府運作,但由於可能會增加公共開支,故我們也不能提出。

政治體制更不用說了。撇開政改,簡單如把一個政府部門或法定機構調動到其他政策局或將之獨立,例如把現時隸屬民政事務局的法律援助署調回行政署,或因應法律界的共識,把它從政府部門獨立出來成為法定獨立機構,這樣即使沒有加減公共開支,也不大影響政府運作,但涉及政治體制,議員也不能提出。

【限制二】

凡涉及政府政策的私人條例草案,議員提出前必須得到行政長官書面同意。驟眼看來,似乎是對議員提案重重限制之下的網開一面,實際上卻是包抄堵截。假設有一項政府政策是與公共開支、政治體制和政府運作無關,那它大概近乎可有可無(其實,這樣的政策應該根本不存在);那近乎可有可無的政策,政府願意接受,她自己會提出來,何須等待議員?到議員提出來了,難道行政長官會願意簽署?

其實,回歸之前,議員提出私人草案只有一個限制,就是不能增加公帑開支。儘管限制也大,但還可以有點作為,所以在立法局年代,經常有議員提出私人條例草案,例如單是回歸前的最後一次立法局大會,便有16條議員私人草案進行二讀。如果說《基本法》大致上確保香港市民於回歸後享有的權利不變,但卻把立法會的權力削得軟弱虛無,那無疑是間接剝奪市民的政治權力。

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【文章】維權律師讓我們知道的……

明報   2015-8-14
D05 | 副刊時代 | 法政隨筆

緊接着7 月大跌市之後,中國讓全世界矚目的舉措,是7 月10 日開始大規模地拘捕內地的維權律師,稱為「中國維權律師710 大抓捕事件」。據已知消息,自事發至8 月7 日,已經有267 名律師及相關人士被拘留、帶走、失去聯絡、約談、傳喚及限制人身自由,可說是中國法律界的空前浩劫,不單引起國際社會高度關注,香港法律界亦迅速發起全球聯署聲援,兩個律師會也發表了聲明關注事件。

律師的天職,本來就是維護人的權利,他的角色和職責是一體兩面的,既要代表當事人爭取權利,同時要協助法官找尋真相。只有獨立和公正的法官,沒有專業和自由的律師,那還不是法治,人的權利也不能得到保障;反之,法官不獨立(自然也不會公正),再專業的律師也無法保障人的權利,連他自己也不能自由地代表任何人去爭取公道——眼前的中國正是這個光景。

近年中央政府時常強調「依法治國」,更在前海設立特區,引入香港的陪審員和仲裁員,又要求內地法官來港修讀普通法法學碩士課程;不少建制派更批評香港法律界不懂《基本法》和「一國兩制」。然而在香港,律師既可以跟政府對簿公堂,法官也能夠獨立和專業地判案——包括判政府輸;我和其他法律界同業更可以公開批評特區和中央政府而不會被抓。這樣證明香港法律界悠長和優良的法治傳統,足以讓我們準確地理解《基本法》,充分地行使《基本法》和其他法律賦予我們的權利,更是「一國兩制」突顯出香港的司法制度與內地有根本分別。內地維權律師目前的慘况,正好反映香港的法治制度,是內地學習不來也模仿不了的。

(制度自信.四之二)

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【文章】認清目標 一同努力

星島日報 2015-8-13
A20 | 每日雜誌 | 星擂台

在與張超雄議員一起推動特殊教育政策和立法的這兩年間,我們向不同持份者收集意見,一如所料但還是戚戚然的是,教育界對我們的倡議反應最負面。這是可以理解的,因為在現有條件不變下,立法只是加重教師的責任。

在目前的資歷培訓制度下,主流學校教師的困難特別大,因為他們嚴重缺乏處理和協助SEN學生的知識和技巧。現時的中小學校教師,需要教育相關大學學位(BEd),或大學畢業後完成學位教師文憑課程(PGDE),但並非每個BEd及PGDE課程都有把與SEN相關的科目列為必修單元。也就是說,不是所有入職教師都有關於SEN的知識和技巧的。

教育局自二○○七年起推出「教師專業發展架構」,提供以SEN學生為主題的培訓課程讓公營學校的教師修讀。上月局方向學校發出最新通告,更新課程目標,期望在二○一九/二○學年,最少有(i)一成五至兩成五的教師完成基礎課程、(ii)六至九名教師完成高級課程,及(iii)六至九名教師完成專題課程。然而與二○一二年的指引(註一)相比,新訂的目標其實沒有明顯進步。

教師處兩難 無力助SEN生

記得在某次研討會上,一位教育界老前輩非常憤慨地說,明明四十多年前政府就鼓勵教師在SEN方面進修,諸如資助學校聘請代課教師讓他們安心學習,更會保送他們往外國進修。上世紀七十年代,教師只要得到校長推薦,就能修讀一年兼讀制特殊教育教師訓練課程;八十年代課程修訂為十六周給假課程,加十八個月督導實習期。至一九九二年再將課程改為「一年全日制上課加一年在職教學實習」,受訓期間及完成課程均可獲相等於增薪點的津貼。這樣看來,無論在課程內容還是津貼資助,以往的援助都較現在充足得多,反映回歸之後的特區政府,比殖民地政府更刻薄寡恩。

融合教育能否發揮成效,教師的作用至關重要,然而他們現在正是處於兩個兩難:第一,是在缺乏職前培訓和在職進修下,他們面對SEN可謂充滿無力感,但作為有教無類的教師,他們斷不能把SEN學生置之不理;第二,是教師的工作已夠繁重,要求額外培訓無疑是叫他們百上加斤。但若果進步的步伐太慢,問題就只會愈積愈深,到頭來不但同樣叫教師百上加斤,同時也令學生的窘況日益惡化。

最有能力,甚至最有責任解開這個困局的,是政府。因為不論是教師還是SEN學生,都是政府教育政策下的必然持份者。而要政府扛起對教師和SEN學生的責任,唯有立法。因此我們倡議立法,不是要針對教師。相信只要認清這個目標,立法者、教育界、家長和學生必定願意站在同一陣綫,為SEN學生向政府爭取應有的政策和資源共同努力。

註一:按二○一二年「教師專業發展架構」指引,期望二○一四/一五學年年底須達到以下目標:最少(i)有一成至一成五的教師完成三十小時的基礎課程;(ii)三至六位教師完成九十小時的高級課程;及(iii)三至六位教師完成九十至一百二十小時的專題課程。

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