【文章】11月的夏天

am730  2015-11-27
B22 | 戶外 | Run

都11月了,即使尚未入冬,至少也應該是深秋。但近來出外跑步,不單只還穿著背心、短褲,而且跑沒幾步便渾身滲汗。據說今年高溫的時候比以往更長,查查天文台紀錄,今年11月的平均最高溫度比去年高近3度,平均最低溫度的差距就更大,多達4度。由此可見,氣候暖化正在以急迫的速度惡化。

全球暖化是大氣和海洋因温室效應而造成温度上升,這不是一個自然產生的現象,主要成因是二氧化碳及其他温室氣體量不斷增加,而製造這些氣體的,正是人類。氣溫上升不但會令人感到愈來愈熱(如果只是這樣倒不是甚麼大問題),更嚴重的後果,是會製造很多自然災害,最明顯是令南北兩極的冰川融化,令海洋水位上升,淹沒陸地。以陽光和海灘聞名世界,被譽為是地球上最後樂園的馬爾代夫,就可能是地球上最先被淹沒而消失的國家。

執筆之時,聯合國世界氣象組織剛剛公布2015年是有紀錄以來最熱的一年,而且預計明年會更熱。這樣證明過去多年世界各國在減少溫室氣體方面有心無力(甚至其實無心無力)。接下來全球的目光都聚焦在巴黎,不是因為恐怖襲擊,而是世界各國領袖將聚首一堂,召開世界氣候變化大會,商討如何應對全球暖化和空氣污染問題。其實氣候轉變對人類的危害,比恐怖主義有過之而無不及,各國領袖是時候拿出更大的決心和更強的手段去處理這個問題了。

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【文章】丁權與丁屋

信報財經新聞    2015-11-24
A19 | 時事評論 | 專業為公

土地是香港最珍貴的天然資源,也是市民一同擁有的最重要公共資產。香港土地雖然不多,但其實未至於嚴重短缺,所以如果說土地問題是香港的最大難題,那麼這個難題的涵義,應該是不患寡而患不均。

土地分配不均,政府的小型屋宇政策或許是一大原因。所謂小型屋宇,即是丁屋,即是新界男性原居民若符合法律和村族譜的「丁」的定義,一生可申請一次免補地價興建一座700平方呎的3層高村屋。根據發展局數字,預留作住宅用途的1700多公頃土地中,超過900公頃屬「鄉村式發展」,比例超過五成之餘,比其他住宅類別的土地加起來還要多。為何政府要預留那麼多土地建丁屋?根據《基本法》第40條:新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區保護。而「興建丁屋」則視為原居民的「最重要合法傳統權益」。不過這個法律理解,其實尚待辯證。

百多年前當英國接管香港後,港英政府在釐清地權時,確認新界原居民從清朝流傳下來那些有地契證明的土地擁有權,並制定政策讓他們的男丁在村裏覓地建屋;若然村裏無地,則要向政府買地。至1972年,時任新界民政署長的黎敦義(Denis Campbell Bray)在向立法局宣布丁屋政策時,強調它只是一項中短期措施,反映丁屋只是臨時恩恤政策,並非承認原居民擁有特權。既然原居民建屋的地都要向政府買來,那跟地產商向政府投地起樓有什麼分別?若然沒有,又怎麼能當為「傳統權益」?

再進一步說,丁權是否屬於「傳統權益」,也是一個可以斟酌的問題。數年前一名鄧姓女原居民入稟法院,指只有男性才能擁有丁權是性別歧視,要求女性可同樣擁有丁權。當時原居民代表之一的簡炳墀被問到會否擔心這個改變會損害「傳統」時表示:「我不會介意政府給予她們丁權……這不是傳統,丁權是政府給的。」由此可見,無論丁權本身,乃至由丁權衍生出來的建丁屋權,似乎都只屬政府政策給予的權利,未必屬於「傳統權益」。

如果丁屋是一項政策賦予的權利,那麼根據《基本法》第39條而適用於香港的《經濟、社會、文化權利國際公約》,當中第11條第1段訂明:「締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水平,包括足夠的食物、衣着和住房,並能不斷改進生活條件」。也就是說,所有香港人,不論原居民或非原居民,基本的居住權利應該是均等的。

再考慮普通法內「相稱性」這個重要和常用的原則,若然一條法例或一項政策過分傾向某部分人,並損害到他人的權利,則這個法例或政策大有可能違反「相稱性」原則,須作修正。

上星期筆者向政府提出有關丁屋用地的質詢,發展局局長提供的答案既無數據亦無方案,反映政府仍在苟且偷安。其實,丁屋政策行之已久,而且流弊叢生,早已偏離政策原意,即使無土地問題,也應該檢討,何況政府現在每天都在鬧地荒!

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【文章】大憲章影響深遠

信報財經新聞    2015-11-17
A21 | 時事評論 | 專業為公

上星期英國的《大憲章》(Magna Carta)珍本來港展覽,又是法律界一件盛事。《大憲章》已有800年歷史,其價值卻不止於一件珍貴的歷史文物,更是一份至今還有巨大影響力的法治典章。

英國是現代民主的發祥地,而英國民主的起點則始於《大憲章》。800年前,歐洲正值中世紀封建時代,當時英國國王的權力比其他國家的國王還要強大;正正由於權力太大,英皇開始侵蝕貴族、教會和人民的權力,貴族與教廷於是在1215年聯合起來,逼迫時任國王約翰簽署《大憲章》,限制國王的權力。

雖然《大憲章》後來在教宗協助下給國王多次推翻,但多項從它衍生出來的法律,把管治國家的權力慢慢從國王下放至國會和人民,完成民主化的過程。《大憲章》最重要的精神,在於它是君主與人民之間的一個契約,人民服從君主的統治,同時君主也必須尊重人民的自由意願;而國王亦要受到法律約束,確保他不會濫用權力,撼動了「國王是不會錯的」(rex no potest peccare)傳統觀念。

香港曾經是英國的殖民地,《大憲章》對香港,尤其在法律方面的影響可說是隨處可見。除了「法律面前,人人平等」這個基本原則外,《大憲章》第40條內的「Justice delayed is justice denied 」(遲來的公義就是不公義)原則,便直接體現於《基本法》第87(2)條:「任何人在被合法拘捕後,享有盡早接受司法機關公正審判的權利,未經司法機關判罪之前均假定無罪」。同樣,《大憲章》第12條的「No taxation without representation」(無代表,不納稅)原則,亦反映在《基本法》第73(3)條,即給予香港立法會批准政府稅收和公共開支這項重要職權。

《大憲章》也為現在我們經常聽到,卻未必很透徹明白的「人身保護令」(habeas corpus)奠定基礎。habeas corpus是拉丁文,譯作英文就是to bring the body,那是決定一個人是否被合法監禁或扣押的法律程序。如果一個人是依據正當法律程序被扣押的話,那審訊期間或定罪以後可以繼續被扣押;如一個人本身是根據本地法律被扣押,持續監禁也是容許的。

除英國之外,《大憲章》對其他國家司法制度的發展也有重大影響。美國最高法院即視《大憲章》為美國憲法第八次修改時引入「相稱性」這個法律原則的源頭,而這個法律原則也經常為香港法院審理與憲法有關的案件時引用。

在芸芸現代的民主國家當中,英國是首個實現民主,卻又同時保留帝制的國家。這樣,一方面意味實現民主不一定要推翻已有政權,另一方面,可說是最重要的是,當權者願意恪守對人民的承諾,下放權力予人民分享。

今天,英國國王只是一個榮銜,沒有管治國家的實權,但他得到的尊重,往往比起真正管治國家的首相還要高。這樣證明,人民是會尊重賦予他們權利的國家元首的。

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【文章】禁制令與特權法

信報財經新聞    2015-11-10
A19 | 時事評論 | 專業為公

港大副校長任命風波由人事問題演變為政治事件,最近更轉化為法律爭議。早前,時任港大校委會主席的梁智鴻向高等法院申請禁制令,禁止商台及其他人發布港大校委會的會議內容,若非上周有傳媒、港大學生和校友加入訴訟,令法官收窄禁制令範圍的話,港大校委會討論副校長任命的內容,即時會變為全城封口的「禁忌」。

話說回頭,法庭的禁制令是否有絕對權力要所有人噤聲?當然不是,因為權力再大,也不應該是絕對的,而是應該留有空間。《基本法》第77條便把這個空間留給立法會議員,該條是這樣寫的:「香港特別行政區立法會議員在立法會的會議上發言,不受法律追究」。

以本地法例體現的話,則《立法會(權力及特權)條例》第4條訂明:「不得因任何議員曾在立法會或任何委員會席前發表言論,或在提交立法會或委員會的報告書中發表的言論,或因他曾以呈請書、條例草案、決議、動議或其他方式提出的事項而對他提起民事或刑事法律程序」。

立法機關的議員的言論不受法律追究,並非香港獨有,在英國,國會議員同樣享有發言豁免權,2011年國會議員Paul Farrelly便藉此豁免權在議會上發布和討論一個受禁制令保護的報告(Minton Report),該報告內容是揭發全球第三大獨立油公司Trafigura於2006年涉嫌在象牙海岸傾倒有毒廢料的事件。

法律賦予立法機關議員這種權力,當然不是要讓議員「超然」於法律,反而是讓議員得到法律的保護,以完全履行他們的職務,因為議員的職務是要監察政府部門、公營機構、公共事業乃至與公眾利益攸關的社會事務。這些機構有財有勢,要得到法庭的禁制令並非難事(港大校委會申請禁制令便是好例子),如果連議員也受制於禁制令,那麼這些機構便可以借法庭權力來逃避議會的監察;反過來說,就是叫議員無法履行他的職務。舉例說,要是沒有特權法的豁免權,議員在揭發鉛水事件後,承建商只要申請禁制令,立法會便無法跟進了。

有人也許質疑,法庭頒發禁制令時,已考慮公眾利益,因此議員即使有豁免權,也應該「遵守」禁制令。眾所周知,法庭考慮的「公眾利益」與議會考慮的「公眾利益」,即使性質沒有不同,但程度也有相當的差別。例如市民就政府的決策或作為申請司法覆核,即使政府的決策過程或執行程序極不合理,但只要沒有犯上法律錯誤,法庭便無法處理了。

這樣,便須由議會處理政府的這些不合理的決策和作為了。港大校委會否決物色委員會的建議,即使合法,但是社會公認那是個不合理的決定,立法會便應該關心和跟進。

行政、立法與司法三權各有司職,權力不同,互相制衡卻不妨礙至彼此無法履行其天職。這個,正正是香港奉行三權分立、互相制衡的可貴之處。

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【文章】TSA與學生的不幸

信報財經新聞    2015-11-3
A21 | 時事評論 | 專業為公

全港性系統評估(TSA)的爭議,在過去10多天有爆炸性發展——從最初有家長在網上發起要求取消小三TSA,到上周有近4萬名家長響應聯署刊登報紙廣告,然後其他民間團體和教育工作者組織紛紛表態支持,甚至成為各政黨在區議會選舉的主打政綱之一。

另一邊廂,教育局三番四次強調TSA屬低風險評估,堅持毋須取消,但當有私立小學表明不會參加來年的TSA後,教育局便突然轉軚,承認TSA操作有問題,將成立委員會檢討云云。這是繼數年前國民教育風波之後,教育局再次完美示範「今天的我打倒昨天的我」。

這次教育局「華麗轉身」,反映政府推行新政時,即使原意甚好,也不保證可達到預期效果,甚至會產生副作用;若然又沒有檢討機制,未能及早發現問題,適時改善,到受影響的人忍無可忍之時,便會變成一個爆炸性的議題,也令一個本是專業的問題轉化成政治問題。

TSA的流弊並非新議題。早年教協、民間團體和不少家長已經指出它的不少壞影響而要求取消,惟教育局擺出一副有如鐵牆般的強硬態度。其實,TSA並非毫無存在價值,它的原意是透過全港統一的評估,收集客觀數據,了解全港學生在中、英、數三科的基本能力。

從公共行政角度而言,政府廣泛收集樣本,確實有助了解現實情況和評估政策成效,並視乎評估作出調整。例如2011年教育局為小六年級TSA微調,以減輕學生壓力;而學校收到數據後,知悉學生的能力程度,便能在教學上作出針對性的訓練和考核,如加入TSA的題型,從而改善學生的基本能力。

不過,但凡政策從理論到實踐,往往難以預計和相配,因為政策始終是由人執行,當中必然滲入很多不可知和不穩定的因素。例如今次的TSA爭議,儘管教育局不斷重申TSA只是一個評估,對學生的影響極之輕微,但實際的情況是,家長和學校卻視之為重中之重,於是為小學生瘋狂操練。

雖然有意見認為這是由於家長對子女的期望和學校配合家長的心態,但單純地把問題歸納為個人心態和理解偏差,是無濟於事的(何況有前校長揭露曾經有教育局官員藉TSA向其施壓)。

況且即使是誤解,也不是無緣無故產生的。若不探求造成誤解的原因,又不嘗試修改政策以消弭誤解,無疑是「歸咎於受害者」(blaming on the victim);那麼受害者也會因為自己的苦況不獲理解,因而否定政策對自己和政府的好處,乾脆要求取消政策好了。

今天有強大聲音要求取消TSA,而不是要求改善,正正是政府多年來漠不關心學生、學校和家長苦況的惡果。

落筆之時,教育局終於「華麗轉身」,就TSA的題目內容和題型作出檢討,並考慮是否改為隔年或抽樣評估。然而,在一片要求取消的聲浪面前,政府若不認真了解社會的聲音和提出實質的改善,恐怕只會是拉倒TSA的最後一根稻草。

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