【文章】如何理解基本法第107條?

2018-2-28 | 信報財經新聞
A16 | 時事評論 | 專業議政

今天新一屆特區政府公布首份《財政預算案》。在預期錄得大量盈餘、財政儲備繼續高企,社會對政府的要求出現兩極化的訴求:一方面希望政府「派錢」,另方面則促請政府投放資源作長遠的社會投資。

然而,每當提到作長遠的社會投資,政府總祭出《基本法》第107條作護身符,指長遠的社會投資需要政府長期投放大量金錢,一旦經濟轉弱,政府收入減少,即可能出現赤字,違反第107條的規定。

第107條是這樣寫的:香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。無疑,單憑字面理解,的確不鼓勵政府出現赤字,但並非絕對禁止。

事實上,制訂第107條時,當年的基本法起草委員曾經就未來特區政府的理財原則,尤其是應否容許赤字而曾作詳細、反覆和熱烈的討論。正常地說,沒有人喜歡赤字,即根本毋須考慮是否容許有赤字這個問題,那為何當年的草委要花時間反覆斟酌呢?

官員視赤字為洪水猛獸

應該從歷史背景說起。自1946年至《基本法》公布首份草案的1988年,在那40多年期間,港英政府曾制定41份預算案,其中21份是赤字,另外20份有盈餘。各項重大和有益的社會建設,如硬件的公共房屋和地下鐵路,軟件的9年免費教育和社會保障制度,也是在這數十年間建立起來,令香港經濟起飛,民生更有保障,社會和諧穩定。

今天回望,大部分時間的赤字不過是過眼雲煙,但築成的建設和制度,至今仍然造福萬民。

或許正是經歷到這些成果,草委們討論第107條時,對所謂赤字其實不太反感,起碼不如現政府般視之為洪水猛獸;他們認為,無論基於經濟周期還是社會發展,要求不許有赤字根本不切實際。不過,給予特區政府一定程度的財政彈性之外,維持穩健的理財方針同樣重要,因此最終敲定現行的寫法。

值得反思的是,為什麼港英政府寧願有赤字都要做長遠社會投資?那是因為她深明有很多嚴重的社會問題需要解決。

今天香港是不是已經沒有嚴重的社會問題?肯定不是,單是新年期間,市民到公立醫院求診動輒等上數小時,已經叫人氣結。此外,還有人口老化,官員甚至以「海嘯」形容其嚴重性。

惟一筆過撥款對這些問題幫助有限,因現香港缺乏的,是需要長時間建立的軟件。正如特區政府雖然立即撥5億元予醫管局,但情況還是惡劣,原因正是缺乏醫護人員。至於人口老化,如官員所說不是花錢建大量老人院便可解決,更要有護老人員,長者亦要有足夠的資源去維持自己的基本生活需要。

況且,有如此龐大的盈餘和儲備,毋須赤字預算也有足夠資源做長遠規劃。拿第107條來堵住社會的訴求,是毫無說服力的。

【文章】比派錢更應做的事

明報 2018-2-26
A22 | 觀點

農曆新年過後,香港市民例必關心的政壇大事,是政府發表財政預算案。今年出現了一個特別現象,就是不少市民和政黨都建議政府「派錢」。

《基本法》第107 條訂

明「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。

其實不用法律專家分析,一般市民用普通常識都能理解這條文有兩個重點:第一,政府務必維持一個平衡預算;第二,當香港經濟有增長時,政府開支亦需要相應增加。可以說,這是一條在財政上要求特區政府「穩中求進」的法律條文。

然而過去多年,此條卻被特區政府用作在財政上厲行「穩而不進」的藉口。對於市民倡議的社會投資,政府往往以其長遠大幅增加公共開支對財政造成赤字為由,而拒絕落實。全民退休保障即是最佳例子。但與此同時,由於經常有盈餘,要是不回饋市民,恐怕會自製「政治炸彈」。故每年財政預算案,都有一籃子的「派糖」措施。

造成「派錢」期望政府難辭其咎

汲取過去多年經驗後,市民大抵上已經習慣了盈餘和「派糖」的指定動作。因此當預期政府再錄得巨額盈餘,市民便期望政府在「派糖」以外有更多回饋,於是有「派錢」的呼聲。

造成市民有這種期望,特區政府其實難辭其咎。原因是當市民看着政府有豐厚儲備和多年盈餘也不做長遠的社會投資,有時甚至動用數以百億元,興建一些效益成疑之餘,大部分市民也未必用得着的大工程時(如高鐵),自然認為與其讓政府花錢惠及部分市民,不如「派錢」惠及所有市民。

可惜從歷史經驗看, 「派錢」對民生和經濟的作用極有限。只要回顧香港政府2011 年「派錢」和澳門政府連續11 年「派錢」即不言而喻。

社會投資長遠「盈多於虧」

相反,同樣從歷史經驗看,把錢用到長遠的社會投資,有時儘管會令政府有赤字,長遠來說對社會和政府仍然是「盈多於虧」。香港歷史上最戮力投放資源做社會投資的,是港督麥理浩。今日香港很多重要的社會資本和政策,例如硬件方面的公共房屋和地下鐵路、軟件方面的9 年免費教育和「生果金」,都是由麥理浩提出的。

無疑,麥理浩治港10 年,有3 年的財政預算的確是錄得赤字,但從來沒有人執著那3 年的赤字。更重要的是,自此之後香港經濟騰飛、市民安居樂業、政府年年有餘。

當年港英政府財政實力不如今日強勁,仍能投放資源做長遠社會投資,締造香港發展奇蹟;今日特區政府財政實力比過去更雄厚,難道就只能「派錢」滿足市民一時的期望?筆者深信,在社會投資與「派錢」之間,市民會選擇前者。特區政府不願意「派錢」,可算是做對了一半;但如果不做長遠的社會投資,則肯定是全錯。

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【文章】建議開徵資產增值稅

2018-2-8 | 信報財經新聞
A19 | 時事評論 | 專業議政

香港房屋問題積弊已久,是上屆和今屆特區政府最頭痛的施政難題,更是令香港市民生活艱難的最重要原因。

樓價飆升固然有多項因素,包括土地供應短缺、前屆政府政策失調、外來(尤其是內地)資金湧入香港、利率長期處於歷史性低水平等等。因要應對房屋問題,方法雖然有輕重之別,但可以肯定的是,沒有一個辦法可以完全解決房屋問題,必須多管齊下。

無疑,增加土地供應既能解決房屋需要供不應求,亦可遏抑樓價和租金至可負擔水平的一石二鳥治本策略。儘管特區政府不斷聲言覓地建屋艱難,但反觀過去幾年新落成的住宅量已大幅增加,樓價仍然屢創新高。

按照最基本的經濟學原則,這樣是反映需求比供應的增幅更大;亦足以證明,開發土地增加供應,一方面不能於短期內製造大量房屋以滿足更多需求,另一方面亦不保證增加供應,便可直接令樓價下調。

須展開公眾諮詢

在無法大幅增加供應的情況下,遏抑需求就是從另一端解決樓價問題的切入點,方法不外乎增加買樓成本,政府能夠做的,就只有稅收。可是政府不能遏抑市民的住屋需求,而且政府為樓市降溫,最終目的都只是讓市民能夠買樓,故無差別地向所有買家(包括本地居民和非本地居民)一律徵稅,是與政策目的背道而馳的方法。

因此特區政府數年前推出「雙倍印花稅」和「買家印花稅」,主要向非本地買家徵收。稅項開徵至今,雖然有不少分析指出,由於樓價持續攀升、發展商提供稅款回贈等因素,令稅項成效愈來愈弱;然而,其政策原意,即減少海外買家對本地物業的需要,則是可取的原則。

既然知道已設的稅項的限制,就有必要研究新的稅項,以加強政策力度或填補政策漏洞。因此新一屆政府首份宣布《財政預算案》前,筆者及公民黨便倡議特區政府研究針對非香港居民在本港買賣住宅物業時,向賺取的差價開徵資產增值稅,並於2019年前就是否開徵資產增值稅展開公眾諮詢。

與其他有針對性的稅務政策目的一樣,建議開徵資產增值稅的主旨是寓禁於徵。要遏抑的,不但是非香港居民對本地物業的需求,更要盡量減少本地物業變成海外投資者的投機產品。

雖然有不少評論認為,參考「雙倍印花稅」和「買家印花稅」的實施情況,非本地買家佔香港物業市場的比例很低,因此任何針對非本地買家的稅務建議,都不能對症下藥。

不過,同時有分析和地產業人士指出,購買本地物業的海外買家,尤其是來自中國的,實際上比政府的數字多,比例也愈來愈高。故此,增加針對非本地買家的措施,本來就有需要。

此外,把房屋由投機商品變回生活產品,更是當下必須撥亂反正的做法。因此開徵資產增值稅,是值得香港社會討論的新政策。

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