Dennis Kwok

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明報-觀點

【文章】關於特權法的一點常識——答郭文緯先生

明報 2013-06-12 A19 | 觀點 | By 郭榮鏗 《關於特權法的一點常識——答郭文緯先生》 近日前副廉政專員郭文緯發表了一篇題為〈到底是誰混淆視聽?〉的文章(下稱「郭文」),點名批評筆者在5 月21 日〈該如何追查湯顯明〉一文中,提出立法會應引用《立法會(權力及特權)條例》(下稱「特權法」)調查湯顯明事件的論點。郭文的主旨,在於立法會引用「特權法」,會影響湯顯明先生在刑事程序中的權利,從而有違公平審訊的法律原則。其實,只要對「特權法」和香港的法律制度有深入一點的認識,便不至於產生郭文提出的質疑。 立法和司法權限分明 「特權法」源於80 年代,中英雙方在討論香港回歸安排時,為提升香港立法機關的地位,建立類似西敏寺「三權分立」模式的憲政制度,於是參照英國的法例,而賦予立法會「特權法」,其中包括被尊稱為「尚方寶劍」的調查權力,用以在行政機關出現嚴重錯失時進行調查。按此制度,行政、立法和司法三權各司其職,權限分明,互相制衡的同時亦互不干犯。以「特權法」為例,第16(1)條訂明,證人不能以提出的證供有可能令其被控以刑事罪行為由,而拒絕回應議員的問題。然後,第16(2)條隨即補充,證人在作供時的陳述或承認,在任何法律程序中均不得被接納為對其不利的證據。這個安排,不但杜絕了被調查者有逃避立法機關調查的藉口,因而削弱立法機關的權力和職能,更避免了與普通法中被調查者有權保持緘默的原則牴觸,確保其法律權利,從而維持司法程序的公平和公正。這樣,正好體現了立法和司法兩者的權限分明,以及在公眾利益與被調查者的權利之間有一個恰當的平衡。 其實,立法會在引用「特權法」調查事件時,執法和司法機關同時展開調查和審訊的例子,屢見不鮮,但郭文所提到的影響,卻從未出現過。最近期的例子,是2008 年「雷曼事件」,立法會引用「特權法」調查,期間有3 位銀行職員被警方落案起訴,但最後均被法庭以證據不足而獲判無罪。這樣在在證明,立法會行使「特權法」絕對不會影響被調查者的法律權利,更無可能動搖公平審訊的法律原則。之所以能夠做到這樣,除了因為當聆訊觸及到一些關鍵性的事實問題時,議員會自覺地特別小心處理之外,也因為無論有關委員會有沒有動用「特權法」,證人會否享有相關的法律權利保障,立法會都會在制度上採取所有可行的方法,務求消除對日後可能出現的司法程序的影響。例如對任何有可能觸犯刑事罪行的被調查者,立法會均會以閉門形式展開聆訊,確保其證供不會外泄;而立法會提交的調查報告中,如有內容可能影響日後的刑事審訊,一律會被暫時遮蓋,直至所有法律程序完結時才公開。 影響從未出現過 相反,假設郭文提出的質疑成立,則會出現以下矛盾:第一,郭文認為在刑事審訊之前,有關的傳媒報道均有可能令被告人不能獲得絕無偏見和絕對公平的審訊。然而,所有在法庭審訊的案件(尤其是重大案件),事前都有可能已經傳媒廣泛報道甚至評論。若郭文的質疑成立,那是否意味着傳媒要避免報道有可能成為刑事案件的事件?這樣既不合理,亦無可能。反過來說,筆者深信,憑藉我們優良的司法制度,以及司法人員的專業操守和水平,尤其是法官對陪審團作出的引導,即使事件經過傳媒的廣泛報道,也不會對被告人在審訊時構成偏見和不公平的對待。 筆者在上次和本文的論點,其實只有一個,就是追查湯顯明事件,不同方法有不同的效果,大家可按其方法和切入點去調查事件,但不應否定某一個方法,特別是不應抹煞立法會應有和該用的權力。是以,筆者從不否定廉署應該和有能力調查湯顯明事件,然而是否由執法機關立案調查的案件,立法會或其他機構便一概碰不得呢?當然不是。因為立法會專責委員會的調查也將會兼及廉署的現行體制,以及前廉政專員和其他廉署職員的可能作出的不當行為,而這些行為,即使不算犯法,但亦有必要向公眾交代,藉此釐清事件被揭露以來社會大眾對廉署的種種猜疑。更何况廉署回應立法會議員質詢時,已出現令人有合理懷疑其護短的陳述,這更需要由立法會親自追查真相。 如果郭先生是真心誠意要維護他服務了大半生的廉政公署40 年得來不易的聲譽,便更應該以開放態度接受公眾對廉署的監察,而非堅持在湯顯明事件上廉署有唯我獨尊的調查權力,這最終只會將廉署推向被公眾認定是「官官相衛」的深淵。這樣,無論對廉署或香港社會而言,都是最沉重的打擊。

【文章】該如何追查湯顯明?——用帳委會、專責委員會還是特首的委員會?

明報  2013-05-21 A36 | 觀點 | 郭榮鏗 《該如何追查湯顯明?——用帳委會、專責委員會還是特首的委員會?》 論說之前,先做題解。 政府帳目委員會(簡稱「帳委會」),是立法會內一個常設的委員會,負責研究審計署長發表的審計報告。委員會可邀請政府官員及公共機構的高級人員出席公開聆訊,提供解釋、證據或資料;委員會亦可就該等解釋、證據或資料,邀請任何其他人士出席公開聆訊提供協助。 至於專責委員會,平常最常聽到的,是立法會引用《立法會(權力及特權)條例》(簡稱「特權法」),就某一事宜成立的專責委員會,這種專責委員會有傳召有關人士到委員會席前作證或出示文件協助議員調查該事宜的權力。另外一種,則是根據《議事規則》第20 條,議員向立法會主席提交呈請書,然後由20 名議員在立法會上起立支持,主席即須將呈請書的事項交付專責委員會處理。最近我在立法會提交呈請書,要求調查前廉政專員湯顯明,並得到25 名議員起立支持成立的專責委員會,則屬此例,而且是香港立法機關有史以來的首例。然而,由於這不是按照「特權法」成立的專責委員會,因此並無傳召證人或資料的權力。 最後,是特首成立的委員會。特首可因應需要成立不同的委員會,而其中最具實權的,是引用《調查委員會條例》的委員會,它可傳召有關人士作證或披露有關資料,以調查任何公共機構的經營或管理、任何公職人員的行為或其認為與公眾有重大關係的任何事宜。最近提交報告的「南丫島附近撞船事故調查委員會」,即屬此例。 權限和職能迥然不同 由此可見,帳委會、專責委員會還是特首成立的委員會的權限和職能,其實迥然不同。其中較為重要和着眼的相異之處,在於:帳委會的調查範圍,必須按照審計署的報告內容而定;專責委員會的調查範圍,則由議員界定;而特首成立的委員會的調查範圍,則由特首決定。 所謂「差之毫釐,謬之千里」,即使是同一事件,用帳委會、專責委員會或特首的委員會去調查,可以產生截然不同的結果;甚或是,即使是同一事件,可能只可以專責委員會調查,帳委會卻無權過問,而特首若不是引用《調查委員會條例》成立委員會,則無法傳召事件的人物接受調查。因此,就湯顯明事件,有議員說交由帳委會調查已經足夠,特首亦已成立委員會跟進事件,不必成立專責委員會了。這些議員,若不是不諳相關的法律,分不清帳委會、專責委員會和特首的委員會的分別,便是故意混淆視聽。此話怎解呢?我們可以從審計署的報告說起。 帳委會無權跟進 在最新發表的《審計署長第60 號報告書》中,關於廉政公署的部分,其內容是衡量該署在倡廉教育、爭取公眾支持,以及策略規劃及衡量服務表現三方面的成績。其中最惹人注目的,是2011 年廉署舉辦國際廉政宣傳短片比賽及工作坊期間,湯顯明兩次宴請參加者晚飯,其中一次,將餐酒和甜品的費用分開計算,不納入晚飯的開支當中,令每人的晚飯開支由523 元減至廉署核准的每人開支上限450元之下;而在另一次晚飯,湯顯明則自行批准每人的開支為1045 元。至於更令人非議的事件,包括我在審議財政預算案時,揭露湯顯明在任期間多次出訪內地,並豪花公帑送禮給內地官員,當中有否涉及偷換「禮物」的概念,而向立法會提供誤導性回應,以及傳媒揭發他耗用大量公帑買茅台酒款待內地官員及多次宴請中聯辦,並多次收受中聯辦的禮物等等,則不在審計報告之內,換言之,帳委會是無權跟進。事實上,帳委會主席早已公開表明,該委員會只會調查兩次晚飯超支事件,其他事情則不會處理。 最正確方法引用「特權法」 至於特首梁振英最近成立的「廉政公署公務酬酢、餽贈及外訪規管制度和程序獨立檢討委員會」,則不是引用《調查委員會條例》成立,而且梁振英亦已表明該委員會主要職能在於全面檢討現時廉署申報酬酢費和外訪的制度,而不是針對地調查湯顯明有沒有做出公職人員或個人行為失當的事宜。 古語有云: 「不以規矩, 不能成方圓」,意思是不用正確的工具,就不能做到想要做的事情。同樣,如果我們不用正確的方法去調查湯顯明事件,公眾便肯定會無法知道事件的全部真相。因此,若要追查,最正確的方法,必然是引用「特權法」成立專責委員會,而不是帳委會,更加不能期望梁振英成立的委員會。但要在建制派議員把持的立法會中動用「特權法」,殊甚艱難,我和何秀蘭議員唯有扭盡六壬,退而求其次,引用《議事規則》第20 條成立專責委員會,期望在諸多局限的縫隙中,尋索到最多的真相。

【文章】中央對港的權與限

明報 2013-01-23 A32 | 觀點 | 郭榮鏗 《中央對港的權與限》 2012 年12 月10 日《明報》刊登了筆者題為〈人大常委有權監督香港立法會立法?〉的文章,指出根據《基本法》,人大常委在行使對香港立法會通過的法律的「備案」權和「發回」權時有限制, 不料隨即惹來一些內地官員、學者和評論員撰文反擊,指中央對香港的權力不單沒有限制,還旁徵博引,指中央對港其實有更多和更大的權力。 憲法的性質是人民與政府之間的協約 他們那近乎過敏的反應,實在令筆者感到疑惑和驚訝。其實任何一個有憲法的國家,都應當知道憲法的性質是人民與政府之間的協約,它最重要的意義在於限制政府的權力,以保障人民的基本權利。筆者且舉一個具體的例子, 讓讀者更容易明白這個概念:言論自由是每一個人與生俱來的基本權利,不須由任何人或機構——包括政府——賦予即可享有。因此憲法訂明人民有言論自由的權利,其意義除了是人民的言論自由有法律的保障之外,更重要的是一旦政府侵害人民的言論自由時,有法律限制甚至禁止其行為。 同理,中央政府在上世紀80 年代初提出「一國兩制」的構思去處理香港回歸問題,其後於1984年與英國簽訂《中英聯合聲明》,承諾「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權」(《中英聯合聲明》第2 段第2條) , 並於1990 年頒布《基本法》,將「一國兩制」和「高度自治」這些重大的原則變成法律。 中央與特區之間的協約 若我們引伸上述憲法的性質去理解《基本法》,它就是中央政府與香港特區之間的協約,作用在於界定中央政府和香港特區之間的權力和限制,以落實「一國兩制」和「高度自治」。香港特首的選任和罷免,正好用來說明《基本法》是中央政府與香港特區之間的協約的最佳例子。 先說選任特首的程序: 根據《基本法》,特首的選任,必須先按照附件一〈香港特別行政區行政長官的產生辦法〉,由港方組成的選舉委員會選出,並最終由香港市民一人一票選舉選出,然後由中央行使第45 條的權力任命當選人正式成為特首;至於罷免特首,其程序則是根據《基本法》第73(9)條,由立法會全體議員的四分之一聯合動議,指控特首有嚴重違法或瀆職行為而不辭職,經立法會通過進行調查,然後委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會進行調查,並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控,立法會以全體議員三分之二多數通過,可提出彈劾案,報請中央人民政府決定。由此可見,不論是任命還是罷免特首,中央行使其權力前都必須先得到香港方面有關的權力機關同意或共識,不能脫離港方的權力而獨立存在或單方面啟動。 要成功落實「一國兩制」全視乎中央能否自我約束即使我們不把《基本法》當作憲法來看,以常識來推論,既然中央政府對香港的基本政策和方針,是「一國兩制」和「高度自治」,那麼《基本法》規定中央政府對香港特區的權力須有限制, 甚至中央政府應該自我約束,避免越權干預屬香港特區管理的事務,也是理所當然的。若非如此,《基本法》第22 條就不須特別訂明「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。反過來說,儘管香港特區的自治權是源於中央政府的授權,但如果因此解讀為中央政府對香港特區的權力是無限制的,甚至說到中央政府可任意授權或任意收權,哪還有什麼「高度自治」可言? 其實, 要成功落實「一國兩制」,全然視乎中央政府能否自我約束。以人大常委會解釋《基本法》的權力為例,《基本法》第158 條雖然賦權人大常委會有釋法的權力,但行使前必須先符合兩個條件,包括:(一)案件須涉及中央政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款, 及 (二)應由香港終審法院向人大常委提出呈請。然而,回歸後4 次「釋法」,其中3 次人大常委均在上述兩個條件仍未滿足的情况下便行使釋法權,嚴重破壞香港的法治制度及衝擊「一國兩制」。 因此,除了香港的法律學者,不少內地法律學者亦認為人大常委過往行使釋法權時的做法不合時宜,並公開呼籲人大常委應自我約束,在未完全符合《基本法》第158 條所定的條件的情况下,不應釋法。 總體來說,《基本法》作為一部具憲法性質的法律,它清楚地劃分了中央政府與香港特區的權力和限制,因此中央對港的權力有所限制,實屬理所當然。過分強調中央政府的權力沒有限制,甚至認為它可隨意運用權力,只會導致違反《基本法》和破壞「一國兩制」的惡果。

【文章】人大常委 有權監督香港立法會立法?

明報 2012-12-10 A31 | 觀點 | 郭榮鏗 《人大常委 有權監督香港立法會立法?》 近日,港澳辦副主任張曉明發表了一篇題為〈豐富「一國兩制」實踐〉的文章,解釋和深化十八大報告中,中央有關實踐「一國兩制」的「新思想、新論述」,外界視之為中央政府改變對港政策的理論宣示。其中他說要「完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度,把全國人大常委會對特別行政區立法的監督權落實好」。雖然只是寥寥數句,卻可能是機關重重。筆者希望藉此文幫助讀者正確認識《基本法》中,全國人大常委會和香港立法會在香港特區的立法權方面的關係和權力。 人大常委並無對特區立法有所謂的「監督權」 《基本法》第17條列明香港特別行政區享有立法權,以及清楚地界定了人大常委會在香港特區的立法事務上擁有什麼權力。條例的原文是這樣的: 「香港特別行政區享有立法權。香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。 全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後,如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效,除香港特別行政區的法律另有規定外,無溯及力。」 第17條第二段雖然訂明香港立法會制定的法律須報人大常委會備案,但只要稍為留心,便會發現人大常委會並無張副主任所提及的,對香港特區立法有所謂的「監督權」,因為該段的最後一句訂明「備案不影響該法律的生效」。按此理解,「備案」這一程序既在法律上沒有任何效力,就更加沒有賦予人大常委會任何權力。 「發回法律」須先符合嚴格條件 至於第17條第三段,訂明人大常委會可將立法會制定的法律發回,而被發回的法律亦會立即失效。乍看之下,這個「發回法律」的安排確實賦予人大常委會審查和批核香港立法會制定的法律的權力,但人大常委會行使這個權力時,必須先符合一個嚴格的條件,就是它要在徵詢基本法委員會之後,認為立法會通過的法律,不符合基本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,方可發回。反過來說,凡不涉及中央管理事務或中央和香港特區的關係的法律,人大常委會便不能啟動「發回法律」的程序。 其實,第17條中「備案」與「發回法律」等安排,與《基本法》內其他有關界定中央政府與香港特區的關係和權力的條文的意義,是一致的,而第17條則正好載於《基本法》第二章「中央和香港特別行政區的關係」中。第二章所說的中央政府和香港特區的關係,就是我們眾所周知的,除了外交和國防事務屬中央政府管理外,香港特區在其他範疇均享有高度的自治權。這個原則,早在草擬《基本法》之前,中央政府已透過《中英聯合聲明》訂明,並向國際社會宣示為其對香港的基本政策方針之一。《聲明》的第3款第2段是這樣寫的: 「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權。」 明顯偏離《基本法》第17 條的意思 另外,還在附件一的第一段作更仔細的補充: 「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」 由此看來,《中英聯合聲明》和《基本法》在中央政府與香港特區的關係方面的理念是一脈相承的。《基本法》第17條則是將這個理念具體地以法律條文的形式,落實在香港特區的立法權上。 因此,張副主任籠統地說要「完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度,把全國人大常委會對特別行政區立法的監督權落實好」,明顯偏離了《基本法》第17條的意思,若然這不是出於他對《基本法》的理解有所偏差,則會令人質疑,他企圖以一個含混的概念誤導大家,以為《基本法》本來就設有報備審查制度賦予人大常委會監督香港立法會所制定的所有法律的權力,然後介入香港立法會的立法權。若是如此,不但違反《基本法》,更是根本地破壞了「一國兩制」。 自從回歸以來,香港人期望的只是真正落實「一國兩制」,這是中央政府在《中英聯合聲明》中承諾的原則,及在《基本法》中寫明的法律。要真正落實「一國兩制」,中央官員需要做的,不是投稿到報章上提出什麼「新思想、新論述」,而是回歸基本,清楚地認識和嚴格地遵守中央政府向全世界莊嚴地宣示的《中英聯合聲明》和《基本法》。因為愈多的「新思想、新論述」,只會愈使香港人對中央落實「一國兩制」失去信心。

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